Аналіз діяльності центральних органів виконавчої влади свідчить про поступове формування нових підходів до питань ґендеру в Україні


Опубліковано14.04.2009

Аналіз діяльності центральних органів виконавчої влади свідчить про поступове формування нових підходів до питань ґендеру в Україні. Такий висновок в дослідженні «Державна програма з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві: хто повинен її виконувати?» робить науковий співробітник Державного інституту розвитку сім’ї та молоді Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту Наталія Гусак.

Загалом, як зазначено в дослідженні, найбільш успішно ґендерні стандарти впроваджуються там, де сформовано плани заходів на виконання Державної програми, створено робочі експертні групи з ґендерних питань і налагоджено системну роботу щодо впровадження ґендерної рівності у діяльність галузі. Зокрема, зразкові підходи демонструє Міністерство внутрішніх справ України.

Водночас, аналізуючи діяльність центральних органів виконавчої влади, фахівець зазначає, що виконання Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року ще не розпочалося як належить. Заходи, які ініціюються міністерствами та відомствами, «носять ситуативний, разовий характер, зорієнтовані скоріше на необхідність прозвітувати, аніж на послідовне впровадження ґендерної політики у діяльність галузей. Характерним також є факт відсутності у низки центральних органів виконавчої влади особи, яка б відповідала за впровадження ґендерної складової у діяльність відповідних установ».

Пропонуємо статтю «Державна програма з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві: хто повинен її виконувати?» повністю.

Вступ
Формування ґендерної культури в суспільстві, дотримання засад ґендерної рівності в приватній і публічних сферах, запобігання ґендерній дискримінації в різних її формах – це складні завдання, які щільно пов’язані із перебігом процесів демократизації, дотриманням прав і свобод людини, інституціоналізації правового суспільства в контексті глобалізації, інформатизації світу. За умов європейського вибору України, необхідність осмислення та впровадження міжнародного досвіду у цій сфері, формування та реалізації державної ґендерної політики набуває особливого значення. Цілі розвитку тисячоліття, ухвалені на Самміті Тисячоліття ООН у 2000 році, стали для України орієнтиром розвитку соціального, політичного та економічного життя на тривалий період (до 2015 року). Як зазначив на 60-ій сесії Генеральної Асамблеї ООН Президент України В.Ющенко „…Ми ще раз підтверджуємо свою відданість цілям міжнародного розвитку, визначеним в Декларації тисячоліття і готові сприяти їх досягненню…” Поряд з такими цілями як подолання бідності, забезпечення якісної освіти впродовж життя, сталий розвиток довкілля, поліпшення здоров’я матерів та зменшення дитячої смертності, обмеження поширення ВІЛ-інфекції/СНІДу та туберкульозу і започаткування тенденції до скорочення її масштабів, для України також визначено необхідність забезпечення ґендерної рівності (ціль 6).

Підписавши у 2000 році разом із 189 країнами-членами Організації Об’єднаних Націй Декларацію Тисячоліття, Україна стала на етап активних ґендерних перетворень, осмислення нових стратегій соціального розвитку, практичного врахування критеріїв Цілей розвитку тисячоліття, прийняття законодавчих актів, які регулюють різні види суспільних відносин щодо запровадження стандартів рівності прав і свобод жінки й чоловіка.

З метою виконання взятих на себе зобов’язань щодо забезпечення ґендерної рівності у відносинах між жінками та чоловіками у всіх сферах суспільного життя, в Україні прийнято низку нормативно-правових документів, в яких відображено завдання шостої цілі. Так, серед останніх варто згадати Закон України „Про забезпечення рівних прав та можливостей для жінок та чоловіків” (2005 р.), Указ Президента України „Про вдосконалення роботи центральних і місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків” (2005 р.), Постанови Кабінету Міністрів України „Про підготовку та проведення Року ґендерної рівності” (2007 р.) та „Про консультативно-дорадчі органи з питань сім’ї, ґендерної рівності, демографічного розвитку та протидії торгівлі людьми” (2007 р.), Постанови Верховної Ради України „Про Рекомендації парламентських слухань на тему: “Рівні права та рівні можливості в Україні: реалії та перспективи” (2007 р.) та „Про Рекомендації парламентських слухань „Сучасний стан та актуальні завдання у сфері попередження гендерного насильства” (2007 р.). Окремо варто згадати Державну програму з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року, затверджену Постановою Кабінету Міністрів України у 2006 році .

Попри те, що в Україні визнано наявність проблеми ґендерної нерівності, жінки в нашій державі мають більш низький соціальний статус, потерпають від насильства і фактичної ґендерної дискримінації. В умовах сьогодення рівність статей у правах часто сприймається не як синонім вільного вибору, а скоріш розуміється як уподібнення жінок чоловікам. За визначенням міжнародних і вітчизняних експертів, в Україні наявна яскраво виражена ґендерна нерівність у політичному житті, доступі до економічних ресурсів, працевлаштуванні тощо.

План заходів Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року передбачає імплементацію принципу рівності чоловіків і жінок у сферах політичного, соціального й економічного життя українського суспільства . В цьому зв’язку аналіз результатів першого етапу виконання Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 р. на рівні центральних органів виконавчої влади, а також регіонів і областей є особливо повчальним, що дасть можливість проаналізувати ситуацію, врахувати недоліки, прогалини й активізувати діяльність задля досягнення шостої цілі розвитку тисячоліття.

Таким чином, метою даної статті є первинний аналіз виконання положень Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року центральними та регіональними органами виконавчої влади протягом першого півріччя 2007 року.

Процес збору та аналізу інформації

Згідно наявних нормативно-правових актів України, координацію виконання чинного законодавство щодо заходів, спрямованих на усунення в державі ґендерної нерівності покладено на Міністерство України у справах сім’ї, молоді та спорту. Відповідно до Закону України “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків” та Указу Президента України “Про вдосконалення роботи центральних та місцевих органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”, Міністерство України у справах сім’ї, молоді та спорту розробило наказ від 24.04.07 р. № 1295 “Про реалізацію у 2007 році Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року”. Управліннями у справах сім’ї та молоді в регіонах України було підготовлено розпорядження облдержадміністрацій “Про заходи щодо реалізації у 2007 році Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року”, відповідні обласні програми, розроблені та затверджені плани щодо проведення у 2007 році Року ґендерної рівності в українському суспільстві, а також заходи з метою утвердження рівних прав та можливостей жінок та чоловіків, рівних можливостей їх реалізації як основного права людини, усунення дисбалансу між можливостями жінок і чоловіків реалізовувати рівні права.

Науковцями Державного інституту розвитку сім’ї та молоді у співпраці з фахівцями Інституту соціології НАН України, Київського національного університету ім. Тараса Шевченка, неурядової громадської організації “Школа рівних можливостей” на замовлення Міністерства України у справах сім’ї, молоді та спорту було здійснено аналіз звітів центральних органів виконавчої влади та звітів АР Крим, обласних державних адміністрацій, державних адміністрацій міст Києва та Севастополя щодо стану виконання Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року за результатами півріччя 2007 року.

Основою для аналізу стали звіти 19 центральних (Міністерство праці та соціальної політики, Міністерство освіти і науки, Міністерство культури і туризму, Міністерство закордонних справ, Міністерство промислової політики, Міністерство аграрної політики, Міністерство регіонального розвитку і будівництва, Міністерство транспорту і зв’язку, Міністерство юстиції, Міністерство внутрішніх справ, Міністерство оборони, Міністерство з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Міністерство охорони навколишнього природного середовища, Міністерство палива та енергетики, Міністерство вугільної промисловості; Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Головне управління державної служби України, Служба безпеки України та Державна соціальна служба України для сім’ї, дітей та молоді) та 27 регіональних (Рада міністрів Автономної Республіки Крим, 24 обласні, крім Дніпропетровської, Київська та Севастопольська міські державні адміністрації) органів виконавчої влади.

Оскільки виконання завдань Державної програми покладається не лише на місцеві державні адміністрації, а й на центральні органи виконавчої влади, то і спрямованість завдань можна визначати як безпосередньо орієнтовані на виконання на місцях, або ж як такі, щодо яких можлива і бажана ініціатива міських та обласних державних адміністрацій з пропозиціями, уточненнями, зауваженнями, побажаннями, базованими на специфіці регіону та досвіді управління ним, а також прикладами впровадження тих чи інших моделей. Про це, зокрема, свідчить і запропонований План заходів Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року (надалі План заходів) із зазначенням відповідальних, але не обмежується лише ними, а включає зрештою увесь спектр завдань як правового, так і культурного та економічного характеру.

Більшість визначених завдань на виконання Державної програми має пролонгований характер і їх виконання мусить починатися відразу із початку дії Державної програми. Сюди зокрема належать заходи, віднесені в тому числі до компетенції місцевих органів виконавчої влади. Безпосередньо на 2007 рік були заплановані заходи щодо утворення консультаційно-дорадчих органів, експертних робочих груп з ґендерних питань та проведення конкурсу наукових робіт з ґендерної проблематики серед учнів 10-11 класів, студентів і аспірантів.

Теоретичний аналіз виконання Державної програми на основі звітів був спрямований на оцінку її ефективності за основними параметрами, які відповідають потребам щодо забезпечення рівності жінок і чоловіків у різних сферах життєдіяльності українського суспільства, а саме:
- відповідність здійснюваних заходів основним вимогам і особливостям галузі;
- ефективність заходів, спрямованих на виконання Державної програми у даній сфері життєдіяльності суспільства;
- вплив Державної програми на ситуацію щодо забезпечення рівності жінок та чоловіків у відповідній галузі.

Діяльність центральних органів виконавчої влади щодо забезпечення рівних прав та можливостей жінок та чоловіків

Аналіз діяльності центральних органів виконавчої влади свідчить про поступове формування нових підходів до питань ґендеру в Україні. Розпочалася планування відповідних заходів лише у семи міністерствах (Міністерство України у справах сім’ї, молоді і спорту, Міністерство праці та соціальної політики України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство промислової політики України, Міністерство регіонального розвитку та будівництва України, Міністерство транспорту та зв’язку України).

У десяти міністерствах розпочата діяльність або формуються робочі експертні групи з ґендерних питань, для яких Міністерством у справах сім’ї, молоді та спорту, що координує виконання Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві, спільно з Програмою рівних можливостей ПРООН проведено цикл навчальних семінарів з ґендерної тематики. У більшості міністерств призначені відповідальні за ґендерний напрямок роботи – цю функцію покладено на одного із заступників міністрів. Утвердження ґендерної рівності поступово стає важливою складовою в діяльності різних державних органів.

Міністерство праці та соціальної політики здійснило аналіз ситуації щодо співвідношення заробітної плати жінок, яка в цілому по Україні становить 70,5% зарплати чоловіків. Важливим фактом є те, що Положення стосовно ґендерних проблем внесено в проект Генеральної угоди між Кабінетом Міністрів України, організаціями роботодавців і підприємців та профспілками на 2007– 2009 роки. Зокрема, йдеться про рекомендації щодо включення положень про забезпечення рівних та можливостей жінок і чоловіків при укладанні колективних договорів.

Значну просвітницьку роль у популяризації ґендерних ідей має відігравати Міністерство освіти і науки України. Проведення 10 вересня 2007 року уроку ґендерної грамотності в усіх загальноосвітніх навчальних закладах України, ініційованого міністерством, безумовно, є позитивним фактом. Однак не відомо, чи займається міністерство послідовно діяльністю, спрямованою на надання дітям і молоді знань щодо рівних прав і рівних можливостей для осіб обох статей, чи сприяє подоланню ґендерних стереотипів і формуванню нової ґендерної культури.

З аналізу діяльності Міністерства культури і туризму можна зробити висновок, що більшість заходів на даному етапі спрямовані на підтримку жінок, зокрема жінок-митців, на організацію їх виставок, проведення жіночих свят, вікторин і конкурсів. Лише окремі установи на кшталт бібліотек Хмельницької, Кіровоградської, Одеської, Рівненської, Івано-Франківської областей та м. Києва почали впроваджувати системну пропагандистську роботу ґендерного спрямування. Це, зокрема, проведення круглих столів, тематичних книжкових виставок, огляди періодики, брейн - ринги, де розглядаються питання ґендерної політики, ґендерного права, ґендерної культури тощо.
Різні аспекти ґендерної політики висвітлюються регіональними теле- і радіоканалами, на засіданнях прес-клубів, у сюжетах новин, авторських програмах та спеціальних передачах, але про наявність цільового плану заходів на виконання Державної програми та відповідальних за втілення ґендерної рівності у діяльність Державного комітету телебачення та радіомовлення інформації немає.

Загалом можна сказати, що найбільш успішно ґендерні стандарти впроваджуються там, де сформовано плани заходів на виконання Державної програми, створено робочі експертні групи з ґендерних питань і налагоджено системну роботу щодо впровадження ґендерної рівності у діяльність галузі. Зокрема, зразкові підходи демонструє Міністерство внутрішніх справ України.

В цілому слід відзначити, що міністерства виконання Державної програми ще не розпочали. Заходи, які ними ініціюються, носять ситуативний, разовий характер, зорієнтовані скоріше на необхідність прозвітувати, аніж на послідовне впровадження ґендерної політики у діяльність галузей. Характерним також є факт відсутності у більшості центральних органів виконавчої влади особи, яка б відповідала за впровадження ґендерної складової у діяльність відповідних установ.

Стан утвердження ґендерної рівності в регіонах України

Аналіз діяльності регіональних органів виконавчої влади (24 області, АР Крим, м. Київ та м. Севастополь) дає можливість виокремити основні напрямки діяльності та проведені заходи протягом першого півріччя 2007 р. щодо реалізації положень Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 р.
Найперша змістовна вимога щодо виконання Державної програми у 2007 році полягала у необхідності розробки відповідних регіональних програм, які повинні, враховуючи можливості та особливості конкретної області чи міста сприяти реалізації програмних положень. Цю вимогу виконали не усі проаналізовані регіони (лише 19 із 27), серед яких у Одеській області лише обговорено план регіональної програми, у Тернопільській – планується розробити та затвердити, у Чернівецькій – рекомендовано затвердити програму з 2008 року. Не згадано про наявність відповідних програм у Дніпропетровській, Миколаївській, Полтавській, Рівненській та Сумській областях. Оскільки виконання означеного завдання передбачено у 2007 році, то залишається сподіватися, що у другому півріччі воно буде виконане.

Друге із запланованих на 2007 рік завдання (п. 24 Заходів до Державної програми - Проведення конкурсу наукових робіт з ґендерної проблематики серед учнів 10-11 класів, студентів і аспірантів та підсумкової конференції) протягом першого півріччя було виконано лише у м. Києві та п’яти областях, серед яких Закарпатська, Кіровоградська, Одеська, Сумська та Харківська.

Також варто зауважити, що не всі пропоновані до виконання заходи належать до звичних форм і методів роботи даних суб’єктів управління, а тому викликали труднощі, різночитання тощо. Так, потребує подальших роз’яснень методика виконання п.13 чи п.14 Державної програми, оскільки вони були витлумачені представниками регіональних органів виконавчої влади як вимога наведення даних щодо розподілу кадрового складу за статтю чи прагнення до його доведення до певної пропорції (напр. 50/50, або ж 53/47 як то маємо в розподілі населення за статтю). Тобто в тих нечастих звітах, де ці завдання згадувалися, їх виконання носило формальний, суто статистичний, а не аналітичний ґендерний характер.

Такі ж самі складнощі викликали інші заходи, пов’язані з проведенням дослідницької, аналітичної роботи. Їх у своїх звітах згадали одиниці, та й ті згадки носили або ж знову суто довідковий статистичний характер, або ж декларували проведене чи плановане дослідження без будь-яких конкретних очікуваних чи отриманих уже результатів.
Як виявилося, перелік пунктів Державної програми, за якими звітуються місцеві держадміністрації, різниться від області до області і не співпадає із переліченими вище пунктами: деякі не включені, а інші навпаки, показані, хоча місцеві органи влади не визначені відповідальними за їх виконання.

Основні недоліки діяльності та звітності суб’єктів виконання Державної програми
Із підсумкових зауважень до проаналізованих звітів найперше, що впадає у вічі – це досить вільний добір пунктів для звітування. Так, лише окремі з держадміністрацій подали інформацію за усіма пунктами, де місцеві органи виконавчої влади значаться серед відповідальних виконавців.

Проте, майже всі охоче наводили у звітах інформацію щодо результатів діяльності громадських організацій та об’єднань свого регіону, часом окремо зазначаючи, що між ними і управліннями тієї чи іншої державної адміністрації установилися тісні контакти. Переважно це стосувалося інформаційно-просвітницької роботи щодо поширення ґендерних знань, відзначення видатних жінок краю, збереженню традицій і звичаїв українського народу щодо зміцнення сім’ї та виховання дітей, а також запобіганню насильству та торгівлі людьми.

Вміщувались у звіти й досягнення різних державних організацій, які підпорядковуються галузевим міністерствам, хоча можуть отримувати сприяння і з місцевих органів виконавчої влади. Серед них можна згадати про дані щодо введення нових навчальних курсів чи розробки підручників освітніми закладами; підвищення кваліфікації та перепідготовка громадян і зокрема освітян та державних службовців службами працевлаштування, центрами підвищення кваліфікації; створення бази даних та проведення рейдів-перевірок туристичних фірм, які з метою запобігання торгівлею людьми проводять правоохоронні органи чи інші державні служби тощо.

Частина пунктів Плану заходів були проігноровані чи неправильно трактовані більшістю держадміністрацій. Наприклад, лише Кіровоградська обласна державна адміністрація виразно прозвітувала про сприяння релігійним організаціям у здійсненні ними благочинних акцій; одна Київська міська державна адміністрація заявила про намір сприяти забезпеченню впровадження ґендерного компонента в усі міжнародні проекти і програми, які реалізуються в Україні на національному та регіональному рівнях за підтримки міжнародних організацій і фондів; лише Полтавська обласна державна адміністрація прозвітувалася про приведення галузевих нормативно-правових актів у відповідність із Законом України “Про забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків”. Цей факт засвідчує можливість – з точки зору залучення ресурсів, фахівців та зацікавлених осіб – і доцільність виконання усіх цих заходів задля утвердження ґендерної рівності.

Чи не найдетальніше і найчастіше згадувані у звітах культурно-мистецькі заходи по суті пов’язані із досить обмеженим колом ролей жінки – красуня, матір, берегиня сімейного вогнища – всі пов’язані із сімейним приватним життям і не торкаються професійної, громадської, політичної, творчої самореалізації жінки. Зовсім відсутні заходи, які б висвітлювали той же спектр чоловічих ролей у публічних та приватних сферах суспільства. Загалом ґендерна проблематика суб’єктами виконання Державної програми сприймається як винятково “жіноча”, а також переважно пов’язана із традиційними сферами жіночої опіки: сімейні стосунки, репродуктивне здоров’я, виховання дітей, домашні клопоти та ужиткове мистецтво, тілесна краса.

Водночас, комплекс заходів, пов’язаних із врахування ґендерної компоненти у безпосередній правовій, управлінській та планувальній діяльності місцевих органів виконавчої влади був чи то не зрозумілий, чи то просто випущений зі звітів. Йдеться про таке:
- подання пропозицій і складення плану проведення ґендерно - правової експертизи актів законодавства (п.1) – лише Полтавська обласна державна адміністрація;
- здійснення заходів, спрямованих на формування свідомого ставлення суспільства до забезпечення ґендерної рівності в галузі охорони праці та промислової безпеки, вжиття необхідних заходів до створення безпечних для життя і здоров’я умов праці (п.17) – ґендерні питання зафіксовано в регіональних угодах між облдержадміністрацією, відповідними об’єднаннями роботодавців та федерацією профспілок області м. Києві та 5 областях;
- сприяння включенню до угод, колективних договорів між об’єднаннями організацій роботодавців і підприємців та профспілками і профоб’єднаннями положень, що забезпечують рівні права та можливості жінок та чоловіків (п.18) - ОДА, місцеві органи влади рекомендували керівникам підприємств включити в колективні договори положення, що забезпечують ґендерну рівність лише у м. Києві, Донецькій, Львівській, Рівненській та Чернігівській областях;
- забезпечення впровадження ґендерного компонента в усі міжнародні проекти і програми, які реалізуються в Україні на національному та регіональному рівні за підтримки міжнародних організацій і фондів (п.37) – жодного згадування у звітах;
- забезпечення паритетного представництва жінок і чоловіків у міжнародних делегаціях (п.39) – жодного згадування у звітах.

Поза запевненнями у проведенні активної інформаційно-пропагандистської кампанії у засобах масової інформації з ґендерної проблематики, сприяння висвітленню у засобах масової інформації щодо ходу виконання Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві (п.48) – а саме це завдання покладалося на них безпосередньо - не було у сфері уваги десяти державних адміністрацій. Те ж саме можна сказати і про вирішення питання щодо надання можливостей для виступу фахівців місцевих органів виконавчої влади з питань ґендерної рівності у засобах масової інформації (п.26).

Але ж це якраз і засвідчує рівень ґендерної освіченості, компетенції та культури місцевих органів влади, їх уміння перш за все своїм прикладом продемонструвати серйозність перетворень у сфері ґендерних відносин суспільстві.

Висновки

Таким чином, аналіз виконання Державної програми з утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві на період до 2010 року центральними та регіональними органами виконавчої влади засвідчив, що діяльність у цьому напрямі ще не розпочалася в повній мірі. Реалізація положень Державної програми носить несистематичний та непослідовний характер, що підтверджується відсутністю відповідних програмних документів у цільових органах виконавчої влади та відповідальних осіб за їх реалізацію.

Характерно, що для більшості регіонів проблема ґендерної нерівності не є пріоритетною, оскільки із двох обов’язкових заходів на виконання Державної програми у 2007 році (прийняття відповідних регіональних програм та проведення конкурсу наукових робіт з ґендерної проблематики), перший реалізували 2/3 областей, а другий – лише сім регіонів. Натомість, часто здійснювалися заходи, що належали до компетенції інших органів та установ. Така ситуація підтвердила необхідність тлумачення окремих пунктів Державної програми для її безпосередніх виконавців.

Отже, процес утвердження ґендерної рівності в українському суспільстві ще не розпочався в повній мірі, а ефективність виконання Державної програми на сучасному етапі залишається низькою.

Джерело: Міністерство України у справах сім'ї, молоді та спорту

Позначки
centre7.org.ua